Membangun Aparat Pengawasan Intern Pemerintah yang Terintegrasi
Ilustrasi Foto: Istimewa
Oleh: Dr. Dayan Hakim NS*
Menindaklanjuti hasil Rakorwasnas Intern Pemerintah tahun 2023 yang dilaksanakan oleh Badan Pengawas Keuangan dan Pembangunan (BPKP) tanggal 14 Juni 2023 yang lalu telah disampaikan oleh Kepala BPKP bahwa dalam melaksanakan pengawasan atas berbagai program pembangunan prioritas. BPKP memastikan akuntabilitas serta efektivitas keuangan negara/daerah dan pembangunan nasional. BPKP dan jajaran Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP) Kementerian/Lembaga/Daerah (K/L/D) secara intens mengawal program-program pembangunan nasional/daerah yang esensial terhadap upaya peningkatan produktivitas ekonomi serta percepatan penyelesaian berbagai program penting dalam RJPMN 2020-2024.
Meskipun demikian dalam pelaksanaan pengawasan intern berupa pengawalan dan pendampingan belum sepenuhnya diterima dengan baik oleh pimpinan K/L/D. Di lapangan, masih kerap terjadi penolakan atau penghalangan terhadap upaya pengawalan yang dirancang BPKP untuk dilakukan sejak tahap awal program/kegiatan. Dampaknya, pencegahan permasalahan menjadi tidak optimal. Dalam hal ini, program/kegiatan terlanjur terkena permasalahan akuntabilitas sehingga terkadang penyelesaiannya harus melalui upaya penegakan hukum. Selain itu, tindak lanjut oleh K/L/D atas rekomendasi yang disampaikan BPKP juga sering kali lambat, atau bahkan berlarutlarut hingga permasalahan menjadi semakin besar. Hal ini terkonfirmasi dalam Corruption Perception Index (CPI) dimana pada tahun 2022 telah terjadi penurunan capaian skoring Corruption Perception Index yang semula 34 pada peringkat 110 menjadi 38 pada peringkat 96.
CPI tahun 2021
Rapat terbatas Presiden dengan aparat penegak hukum (APH) pada bulan Februari 2023 yang lalu menunjukkan adanya sense of crises, awareness akan gentingnya situasi alarm akan gentingnya situasi, dan berpotensi adanya risiko lebih parah lagi berupa menurunnya lebih jauh CPI pada tahun berikutnya. Salah satu unsur penilaian CPI yakni faktor economics intelegence unit-country risk service, yang nilainya stagnan ditengarai tidak terlepas dari kurang berfungsi lembaga audit independen dalam upaya pemberantasan korupsi. Oleh karenanya sudah pada tempatnya kalau APIP sebagai salah satu lembaga audit lebih ditingkatkan independensinya, mengingat posisinya yang berada pada unit Kementerian/Lembaga/Pemda di mana relatif banyak pimpinannya yang terjaring OTT oleh KPK.
Dalam rangka penanggulangan korupsi, dari sisi penegakan hukum APIP dapat membantu APH dalam mengidentifikasi adanya dugaan fraud pada saat melakukan auditnya. Adapun dari sisi pencegahan korupsi APIP dapat memberikan pendampingan dan konsultasi dalam penerapan fraud conrol plan di Lembaga/Kementerian/Pemda. Aparat Pengawasan Intern Pemerintah, disingkat APIP, mencakup BPKP, Inspektorat Jenderal Kementerian, Inspektorat Lembaga Pemerintahan, Inspektorat Provinsi, dan Inspektorat Kabupaten/Kota.
Presiden selaku Kepala Negara bertanggung jawab sepenuhnya atas pelaksanaan seluruh fungsi manajemen dari Pemerintahan. Fungsi Planning, Organizing, Actuating dan Controlling harus dilaksanakan sepenuhnya dengan membangun struktur organisasi yang memadai. Mengacu hal tersebut maka Presiden harus membangun sistem pengendalian intern yang memadai yang dapat memastikan bahwa pelaksanaan tugasnya telah dijalankan dengan baik sesuai mandat yang telah diberikan oleh MPR dengan biaya yang dikelola secara efisien dan efektif. Hal tersebut dapat dilihat dalam gambar berikut ini.
Gambar 2: Jenjang koordinasi Pemerintah Pusat dan Daerah
Sebagai Kepala Negara, Presiden bertanggung jawab untuk membentuk Internal Audit yang memadai sebagai bagian akuntablitas dan transparansi pelaksanaan tugas yang diberikan. Bila dihubungkan dengan prinsip-prinsip manajemen maka Internal Audit menjadi benteng pertahanan ketiga dalam pelaksanaan tugas Presiden sebagai Kepala Negara. Hal ini dapat digambarkan sebagai berikut:
Gambar 3: Three Lines of Defense
Dalam kenyataannya, timbul berbagai permasalahan dalam pengelolaan Aparat Pengawasan Intern Pemerintah antara lain, 1) Koordinasi pengawasan lintas sektoral, 2) Koordinasi kebijakan pengawasan APIP, 3) Hubungan pertanggungjawaban laporan hasil audit, 4) Penanggung jawab mutu hasil audit APIP, 5) Kompilasi laporan pengawasan kepada Presiden sebagai bahan pidato kenegaraan.dan 6) Monitoring dan evaluasi Laporan Hasil Audit. Permasalahan tersebut telah mempengaruhi efektivitas pemeriksaan intern. Sehubungan dengan hal tersebut perlu dibangun Aparat Pengawasan Intern Pemerintah Terintegrasi. Kerangka Sistem pengendalian intern yang terintegrasi perlu mendasarkan pada independensi dan objektivitas dari satuan pengendalian intern disamping integritas satuan pengendali intern itu sendiri.
Mengapa diperlukan Aparat Pengawasan Intern Pemerintah Terintegrasi? Hal ini dikaitkan dengan efektivitas pengendalian intern. Pengertian efektivitas menurut Arens, A Almin, Elder dan Beansley (2003:738) Effectiveness refes to the accomplishment of the objectives, where as efficiency refers to the resources used to achieve those objectives. Dapat diartikan bahwa efektivitas adalah hubungan antara hasil (output) yang dicapai organisasi dengan sasaran yang ingin dicapai. Jika hasil tersebut semakin mendekati sasaran atau tujuan maka hasil output semakin efektif.
Efektivitas Internal Audit dipengaruhi oleh Independensi dan Objektivitas Satuan Pengendalian Intern. Hal ini diungkapkan oleh Nurhaliza1 , Yuneita Anisma2 , Devi Safitri dalam Jurnal Akuntabilitas Vol. 15, No. 2, Juli 2021. Independensi adalah kebebasan dari kondisi yang mengancam kemampuan internal audit untuk melaksanakan tugasnya dalam kondisi yang tidak berpihak. Objectivitas adalah sikap mental yang tidak memihak sehingga memungkinkan internal auditor melaksanakan tugasnya tanpa mengkompromikan hasil.
Untuk meningkatkan independensi dan objektivitas dari Internal Auditor dapat dilakukan dengan cara meningkatkan nilai pengendalian oleh Internal Auditor dan perlu dukungan dari pihak luar misalnya regulator untuk meningkatkan independensi Internal Auditor. Hal ini dapat dilihat dalam Gambar 5 berikut ini.
Gambar 4: Hubungan Independensi dan Objektivitas dalam Efektivitas Pengendalian Intern
Dari sektor korporat, Otoritas Jasa Keuangan (OJK) telah menyadari perubahan lingkungan bisnis usaha dengan terjadinya pembentukan Konglomerasi Keuangan. Untuk mengawasi pengelolaan Konglomerasi Keuangan dan menjamin perusahaan holding Keuangan agar terus bertumbuh dengan cepat dan memiliki daya saing tinggi maka sejak tahun 2014 OJK telah menerbitkan Peraturan Otoritas Jasa Keuangan No.18/POJK.03/2014 tentang Penerapan Tata Kelola Terintegrasi bagi Konglomerasi Keuangan.
Terkait dengan hal tersebut, Pemerintah telah memasukkan usulan pengaturan serta pengawasan terhadap konglomerasi keuangan dalam Rancangan Undang-Undang tentang Pengembangan dan Penguatan Bidang Keuangan (RUU P2SK). Rancangan Undang-Undang Pengembangan dan Penguatan Sektor Keuangan baru saja disahkan DPR pada Kamis, 15 Desember 2022. Menteri Keuangan Sri Mulyani menilai omnibus law di sektor keuangan itu merupakan sebuah reformasi yang sangat penting untuk mendukung perekonomian nasional. Wakil Ketua Komisi XI DPR RI sekaligus Ketua Panitia Kerja (Panja) Dolfie pun membacakan ringkasan isi RUU PPSK yang terdiri dari 27 bab dengan 341 pasal tersebut sebelum disahkan bersama. Dolfie menyebutkan setidaknya ada 15 poin atau pokok-pokok hasil pembahasan yang diletakkan dalam RUU PPSK. Salah satunya, yakni pada butir 5 adalah pengawasan Konglomerasi Keuangan. Dalam pilar ini, RUU PPSK bertujuan untuk meningkatkan pengaturan serta pengawasan terhadap konglomerasi keuangan yang signifikan dan berdampak terhadap sistem keuangan.
Selanjutnya dalam POJK tersebut telah ditetapkan bahwa Perusahaan Konglomerasi Keuangan, adalah Lembaga Jasa Keuangan, anak perusahaan dan cucu perusahaan yang berada dalam satu grup atau kelompok karena keterkaitan kepemilikan dan/atau pengendalian. Entitas Utama adalah LJK induk dari Konglomerasi Keuangan atau LJK yang ditunjuk oleh pemegang saham pengendali Konglomerasi Keuangan. Dalam POJK tersebut juga ditetapkan bahwa Entitas Utama wajib memiliki Satuan Kerja Kepatuhan Terintegrasi yang independen. Dalam hal Entitas Utama telah memiliki satuan kerja kepatuhan, pelaksanaan tugas kepatuhan terintegrasi dapat dilakukan oleh satuan kerja kepatuhan yang telah ada. Satuan Kerja Kepatuhan Terintegrasi tersebut mempunyai tugas paling sedikit memantau dan mengevaluasi pelaksanaan fungsi kepatuhan pada masing-masing LJK dalam Konglomerasi Keuangan.
Tugas utama dari Satuan Kerja Kepatuhan Terintegrasi adalah menyusun dan menyampaikan laporan pelaksanaan tugas dan tanggung jawab kepada Direktur Kepatuhan Entitas Utama atau Direktur yang ditunjuk untuk melakukan fungsi pengawasan terhadap LJK dalam Konglomerasi Keuangan. Satuan Kerja Audit Intern Terintegrasi mempunyai tugas utama untuk memantau pelaksanaan audit intern pada masing-masing LJK dalam Konglomerasi Keuangan. Kemudian Satuan Kerja Audit Intern Terintegrasi menyampaikan laporan audit intern terintegrasi kepada Direktur yang ditunjuk untuk melakukan fungsi pengawasan terhadap LJK dalam Konglomerasi Keuangan dan Dewan Komisaris Entitas Utama serta Direktur yang membawahkan fungsi kepatuhan Entitas.
Dari sisi BUMN, dalam mengelola holdingisasi Kementerian BUMN telah menerbitkan Permen BUMN No.Per-5/MBU/09/2022 dimana dalam pasal 8 ayat (4) disebutkan bahwa Tata Kelola Terintegrasi dilaksanakan oleh Dekom/Dewas dan Direksi BUMN Konglomerasi. Dalam pasal 14 ayat (4) ditetapkan bahwa Dekom/Dewas bertugas a) Mengawasi penerapan Tata Kelola Terintegrasi pada Anak Perusahaan agar selaras dengan kebijakan Manajemen Risiko pada Perusahaan Induk; b) Mengawasi pelaksanaan tugas dan tanggung jawab Direksi Perusahaan Induk serta memberikan arahan atau nasihat kepada Direksi Perusahaan Induk atas pelaksanaan kebijakan Tata Kelola Terintegrasi; c) mengevaluasi kebijakan Tata Kelola Terintegrasi dan mengarahkan untuk penyempurnaan; d) Mengawasi penerapan Audit Intern pada Anak Perusahaan agar selaras dengan kebijakan Audit Intern BUMN Induk dan; e) melaksanakan pengawasan terhadap pelaksanaan fungsi Tata Kelola Perusahaan Terintegrasi lainnya.
Dalam melaksanakan tugasnya, Dekom/Dewas dibantu oleh Komite Audit yang sesuai pasal 16 bertugas (l) melakukan pemantauan dan evaluasi atas kesesuaian penerapan kebijakan keuangan dan Audit Intern BUMN Induk maupun Anak Perusahaan dan (m) memberikan rekomendasi kepada Dekom/Dewas atas hal yang mendukung efektivitas dan akurasi proses pelaporan keuangan dan kesesuaian antara kebijakan Audit Intern BUMN Induk dan Anak Perusahaan. Selain itu, Dekom/Dewas juga dibantu oleh Komite Tata Kelola Terintegrasi yang sesuai pasal 18 bertugas (a) melakukan evaluasi pelaksanaan Tata Kelola Terintegrasi melalui penilaian kecukupan Pengendalian Internal dan pelaksanaan kepatuhan secara terintegrasi, (b) memberikan rekomendasi kepada Dekom/Dewas untuk penyempurnaan kebijakan Tata Kelola Terintegrasi; dan (c) melakukan komunikasi dengan unit kerja untuk fungsi antara lain Audit Intern, Hukum dan Kepatuhan, Keuangan dan Manajemen Risiko, SDM dan aspek fungsi operasional usaha yang diperlukan untuk memperoleh informasi, klarifikasi dan laporan yang diperlukan secara terintegrasi.
Berdasarkan pembahasan tersebut diatas, dapat disimpulkan bahwa untuk menjamin efektivitas pengawasan Presiden maka diperlukan Aparat Pengawasan Intern Pemerintah yang Independen dan Objektif. Untuk itu perlu dibangun Satuan kerja Aparat Pengawasan Intern Pemerintah Terintegrasi yang bertugas mengintegrasikan Tata kelola pengawasan secara komprehensif dan integral seperti di dalam sektor korporat.
*Penulis adalah praktisi keuangan
